草原生态保护和建设一直是全国政协委员关注的重要问题之一。今年6月，贾庆林主席在第十次常委会闭幕会讲话中，对加强草原保护和建设作出了重要论述。2010年7月19日至28日，全国政协副主席李金华率团赴内蒙古自治区就草原生态保护和建设情况进行了视察。此前，视察团还专题听取了农业部、甘肃省关于全国及甘肃省草原生态保护建设情况的介绍。
　　一、内蒙古草原生态保护建设主要进展和基本经验
　　视察团对赤峰市、锡林郭勒盟所属的喀喇沁旗、克什克腾旗、东乌珠穆沁旗、西乌珠穆沁旗进行了实地考察，与牧区干部群众进行了座谈交流，并察看了草原生态项目区、家庭牧场和小城镇建设情况。视察中我们感到，近年来在实施西部大开发战略和国家生态建设重点工程的推动下，内蒙古自治区各级政府坚持以人为本、实事求是，采取一系列政策措施，有力推动了草原生态保护和建设，促进了牧民增收，创造并积累了一些典型经验。
　　（一）主要进展
　　——草原生态状况局部明显改善。实施退牧还草、京津风沙源治理等生态工程后，项目区天然草原植被覆盖度、草群高度、草产量、优质牧草比例都有不同程度的提高，一些几乎绝迹的牧草如蒙古冰草、羊草等开始出现。2009年退牧还草工程区平均植被盖度、高度、干草产量分别比非工程区高出9.21个百分点、7.82厘米和25.86公斤；京津风沙源治理工程区项目区与启动前的2000年相比，植被盖度提高了14-16个百分点，产草量提高了25%-34.2%，明沙面积减少了24.7%-30.7%。
　　——牧区畜牧业综合生产能力不断增强。生态建设和大面积禁牧、休牧、轮牧，推动了畜牧业生产布局调整和生产方式转变。通过建设人工割草地，推广改良牲畜和舍饲育肥等良种良法，发展合作社，优化了牧区畜牧业生产方式。同时，大力发展农区和半农半牧区舍饲畜牧业，提高了畜牧业的综合生产能力。目前，农区牲畜存栏占到内蒙古全区牲畜存栏总数的70%，2000-2008年全区牛奶年产量由80万吨提高到912万吨，肉类年产量由106万吨增加到220万吨。
　　——农牧民收入持续增长。在提升和挖潜畜牧业增收的同时，兑现生态工程补助，增加了项目区农牧民政策性补贴收入；加快调整农牧业结构，积极发展产业化经营，增加了农牧民非农牧产业收入；生态建设的公益性工程为农牧民就地务工创造了条件，增加了劳务收入。东乌珠穆沁旗2009年牧民人均纯收入达到9997元；西乌珠穆沁旗“十一五”期间牧民人均纯收入年均增长17%。
　　——牧区城镇化建设卓有成效。把生态移民与工业化和城镇化有机结合起来，通过加强职业教育和技能培训、提高社会保障覆盖面等措施，引导和促进牧区人口向城镇转移，牧业人口向二、三产业转移，提高牧民的生活质量，推进牧区小城镇建设，全区共转移农牧民45万人。西乌珠穆沁旗在旗政府所在地建设了“牧民商业街”和“民俗风情街”等，既促进了第三产业的发展、增加了致富门路，也方便了牧民生活。
　　（二）基本经验
　　第一，各级党委、政府高度重视草原生态保护建设，持续加大政策性投入。进入新世纪以来，内蒙古自治区把生态建设作为最大的基础建设和实施西部大开发战略的切入点，不断加强草原生态保护建设和牧民增收工作。盟市、旗县的基层干部群众认真落实国家政策，积极进行制度创新。在国家重点生态保护项目到期、停发补贴后，自治区不等不靠，出台有关政策，继续推进草原生态保护和建设工作，极大地巩固了工程成效。2010年，自治区政府出台了关于促进牧民增收的1号文件，直接投入近9亿元用于生态保护和牧民增收，对国家和自治区已经实施项目区之外、草原生态严重退化的区域，按照5元/亩的补偿标准实行阶段性禁牧。
　　第二，完善草原保护的法规和制度，不断提高依法治草的水平。内蒙古自治区在全国率先实行的草场承包责任制、基本草原保护制度等制度和法规，为制定全国草原保护的法律和制度提供了实践经验。新《草原法》修订出台后，内蒙古自治区及时修订了《内蒙古自治区草原管理条例》及实施细则，制定出台了《内蒙古自治区基本草牧场保护条例》、《内蒙古自治区草畜平衡暂行规定》等七项规范性文件。有关盟市、旗县也制定出台了相应的规章制度。赤峰市制定了《草牧场有偿承包使用暂行规定》，东乌旗出台了《草牧场流转信息发布制度》等，初步形成了适应内蒙古地区的草原法律法规体系，为草原管理走上法制化轨道奠定了坚实的基础。
　　第三，坚持以人为本改善民生，统筹城乡发展解决生态问题。近年来，自治区依托丰富的矿产、煤炭、油气等资源大力发展工业经济，地方财政收入增幅较大。各级政府立足于从根本上解决草原生态问题，不断加大工业反哺牧业、城市支持牧区的力度，推进牧区民生领域各项社会事业的发展。部分财力较好的旗县已率先实现12年免费教育，并逐步向学前和大中专教育延伸，通过提高牧民子女受教育程度，促进牧区人口转移，减轻草原压力。
　　第四，规范完善草牧场流转制度，大力发展多种形式的畜牧业合作经济组织。积极引导发展各类合作经济组织，提高牧民组织化程度，促进了草地资源的集约利用，加强了牧业基础设施建设，解决单个牧户无法解决的规模化生产和经营的许多问题，如实现机械化生产，改良牲畜品种，发展灌溉草场，建设一定规模的天然打草场和储草基地等。在逐步规范草牧场流转的前提下，引导扶持牧民采取合作社、互助经营、联户经营、嘎查反租等形式整合畜牧业生产资料，提高服务水平，发展适度的规模经营。
　　二、当前存在的主要问题
　　通过持续开展草原生态保护工程建设和落实相关草原保护制度，工程区范围草原生态明显恢复。但总体来看，全国草原“局部好转，总体恶化”的趋势尚未根本扭转，草原生态状况还没有恢复到上世纪80年代前的水平。草原保护建设工作面临的形势仍十分严峻，不进则退。主要体现在以下几个方面：
　　一是有关政策法律和规划落实不到位。2002年，国务院制定了《国务院关于加强草原保护与建设的若干意见》；2003年，《草原法》经修订后重新颁布；2007年，经国务院批准，《全国草原保护建设利用总体规划》正式印发各地实施，确立了较为完善的草原管理制度和政策体系，明确了草原保护建设的目标任务以及重大工程建设内容。但由于涉及不同的行政主管部门，在相关政策落实、法律执行、项目实施等方面执行度不够，有关草原生态建设和保护规划的落实也大打折扣。《全国草原保护建设利用总体规划》涉及九大工程，目前除退牧还草、沙化草原治理、西南岩溶地区草地治理、游牧民定居工程之外，其他五大工程基本尚未启动，草原保护建设工作难以整体推进。此外，目前的退牧还草工程仅在179县（旗）实施，占全国264个牧区、半牧区县的67.8%，客观上造成部分地区草畜平衡、禁牧休牧等草原保护制度难以有效落实，直接影响着生态建设成果的巩固。
　　二是草原生态保护建设投入不足。草原基础建设底子薄，欠账多，虽然近年来中央不断加大草原投入，但与草原保护建设的客观要求相比差距很大。近十年国家用于生态环境保护建设的资金近1万亿，其中累计直接投入草原生态建设约240亿元，仅占2.4%。已实施的工程项目也存在着投入少、建设内容单一和覆盖面小等问题。国家《西部大开发“十一五”规划》提出2006-2010年完成退牧还草任务7.5亿亩，截至目前仅安排4.88亿亩。目前，中央用于草原保护建设方面的投入主要集中在几个重大生态建设工程，并以实施草原围栏等生态保护措施为主，内容单一，而与牧民生产息息相关的人工种草、牲畜棚圈和青贮窖建设等投资少，牧民意见较大。已推行的舍饲、半舍饲生产方式，受基础建设薄弱的严重制约，面临着饲草料短缺和饲养成本增加的不利影响。
　　三是草原生态补偿长效机制尚未建立。目前，国家已在西藏开展草原生态补偿试点工作，取得较好成效，还没有涉及其他广大牧区。内蒙古近70%的草原已实施了带有政府强制性的禁牧休牧措施，广大农牧民为保护草原生态环境实施减畜和禁牧休牧，在经济上作出了较大牺牲，应当给予生态补偿，但目前补贴很少甚至没有补贴。已纳入退牧还草工程范围的禁牧休牧补贴标准偏低，不能充分补偿禁牧休牧给牧民造成的损失，在一定程度上挫伤了牧民开展草原保护建设的积极性。
　　四是财税金融支持政策滞后。草原牧区至今还没有形成像农区那样较为完善的生产补贴扶持政策，牧民享受到的直接补贴种类少，数额低，难以发挥支持引导牧民转变传统生产方式、发展舍饲圈养和生态畜牧业的作用。如内蒙古惠牧政策力度小、标准低，牧民与农民享受国家政策补贴的差距较大，按现有农村牧区人口平均计算，农民和牧民人均享受的补贴比例约为12：1。牧民申请小额贷款存在着期限短、规模小的困难，牧业保险制度也尚未建立，使得牧民发展畜牧生产后劲不足，抵御市场及自然灾害风险的能力十分薄弱。此外，由于地方和国家税收分配体制没有体现出对资源产地重点倾斜和补偿的原则，导致资源地资源税负过低，从长远来看不利于作为资源主产区域的草原牧区经济发展和资源环境保护。
　　五是科技支撑亟待加强。草原牧区长期以来经济社会发展落后，传统畜牧业生产方式简单粗放，效益低下。草原科学研究和技术推广均相对较弱，主要表现在技术支撑体系不健全，投入不足，人员素质不高，技术更新慢，实用技术少，科研与技术推广相脱节，科技对牧区畜牧业生产发展和草原生态保护贡献率偏低，不能适应当前草原生态建设的需要。
　　三、关于加强草原生态建设和保护的建议
　　综合牧区各级干部群众反映的意见，在专家多次研讨的基础上，视察团提出以下五条建议：
　　（一）像重视“三农”一样高度重视“三牧”工作。草原所涉及的牧区、牧业、牧民问题，实质上是“三农”问题在我国草原牧区的具体体现。天然草原作为我国陆地面积最大的绿色生态屏障，不仅具有重要的生态服务功能，也肩负着重要的经济、社会、文化和政治功能，对维护国家生态安全、边疆稳定，促进西部地区经济社会和谐发展具有重要意义。草原“三牧”问题相对农区来说更为复杂，解决难度更大，各级党委、政府必须从全面建设小康社会和社会稳定的大局出发，深刻认识草原保护和建设的重要性和紧迫性，将草原保护和建设提到重要的工作日程，高度重视，真抓实干，常抓不懈。
　　（二）加大草原法律法规和政策的执行力度。加快制定出台《基本草原保护条例》，尽快出台《草原法》司法解释，加强《草原法》与《刑法》的衔接，重点明确开垦和非法使用草原“入罪”的具体量刑标准，以及“非法占用草原、改变草原用途”的法律内涵，明确草原监理机构的法律地位，加大依法治理草原的力度。建议国家对现有草原生态建设和保护的法律法规、规划和政策执行情况进行一次梳理和评估，加大法规和政策的执行度，对好的法规政策要创造条件不折不扣地加快落实，对不符合实际情况的要加快修订补充完善，加快推进基本草原保护制度、草原承包制度和草畜平衡制度建设，抓紧启动尚未实施的5个重大工程项目，全面实施《全国草原保护建设利用总体规划》。
　　（三）把草原生态环境建设和保护作为一个战略问题纳入国家“十二五”规划。草原生态建设和保护涉及生态安全、国防安全、民族团结、社会稳定等大局，应作为一项国家战略纳入国民经济和社会发展“十二五”规划。要统筹考虑主要牧区的生态、生产、生活问题，把保护生态、发展生产和改善民生有机结合，针对不同自然条件和社会经济条件对牧区建设实行分类指导，科学施策，有步骤、有重点地推进草原建设和保护。
　　（四）加大对草原生态建设保护和草原畜牧业的投入。针对草原生态持续退化的现状，增加对草原的投入，加快草原生态治理步伐。建议尽快启动退牧还草和京津风沙源治理二期工程，扩大工程覆盖面，拓宽工程建设内容，提高建设标准。抓紧总结西藏草原生态奖励试点的工作经验，尽快将内蒙古、甘肃及其他主要草原省区纳入试点范围。完善适合牧区特点的补贴政策，对禁牧、休牧、轮牧草原进行补贴，平衡农林草的补贴政策，避免农林对草原的侵占。增加草原鼠虫害防治投入，提高防治标准，加大草原鼠虫害防治力度，扩大鼠虫灾害防控面积。针对草原畜牧业生产水平低下的实际，加快草原生态畜牧业建设；针对牧民生活条件差的现实，加快改善草原牧区民生。
　　（五）统筹推进牧区生态与经济社会协调发展。深化草原基本制度改革，在明确草原权属的基础上，力争用5年左右时间，基本完成权属明确、管理规范、承包到户的草原承包经营体制改革任务。同时，进一步完善草原承包经营权流转制度，出台政策鼓励支持牧民建立各种形式的合作经济组织。建立牧区和半农半牧区县领导生态指标考核责任制，弱化经济指标考核分量。强化牧区草原执法监督、技术推广服务机构和条件装备建设，增强草原执法和技术服务能力。改革牧区财税金融制度，在矿业资源税收中拿出一定比例资金，建立草原生态保护建设基金，专门用于草原生态保护和建设。在金融、财税、科技、人才等方面加大对牧区畜产品加工中小企业的政策扶持力度。